Aan de omstreden natuurvergunning van Schiphol is een ware machtsstrijd vooraf gegaan tussen enerzijds de overheid en de politiek en anderszijds het vliegveld. Daarbij speelde Schiphol met vuur, zo blijkt uit het feitenrelaas dat SchipholWatch opstelde aan de hand van onder meer opgevraagde overheidsdocumenten.
Uit het relaas wordt één feit duidelijk: het is niet het kabinet dat regeert, maar Schiphol. Het bedrijf heeft lak aan democratische besluitvorming en blijft vasthouden aan de eigen belangen, zonder enige rekening te houden met de samenleving als geheel.
Zo kon het vliegveld een natuurvergunning bemachtigen voor 500.000 vluchten, een aantal dat door de ministeries van Infrastructuur en van Landbouw eerder ondermijnend werd genoemd voor de geloofwaardigheid van het stikstofbeleid.
Schiphol is al sinds 2020 bezig met de aanvraag van een natuurvergunning, nadat natuurorganisatie Mobilisation for the Environment had ontdekt dat het vliegveld niet over zo’n vergunning beschikte en het Ministerie van Landbouw verzocht over te gaan tot handhaving.
Onvolledige en onjuiste informatie
De eerste reactie van Schiphol was destijds dat zo’n vergunning helemaal niet nodig zou zijn, maar kort daarop stelde de minister dat die wel degelijk nodig was. Het was de start van een taai traject waarin Schiphol keer op keer de aanvraag moest aanpassen en uitbreiden omdat het steeds onvoldoende of zelfs onjuiste gegevens aanreikte.
In de tussenliggende jaren werd het gemis van de natuurvergunning continu gedoogd, onder het mom van ‘zicht op legalisatie’. Overheden mogen illegale situaties kortstondig gedogen als er uitzicht is op een vergunning. Doorgaans mag dat van de rechter voor een periode van ten hoogste zes maanden, maar in het geval van Schiphol werd de periode opgerekt tot ruim drie jaar. In september vorig jaar ontving Schiphol alsnog de gewenste vergunning, voor maar liefst 500.000 vluchten – terwijl het kabinetsbeleid gericht is op krimp.
Dat krimpbeleid werd op 24 juni 2022 aangekondigd via een brief aan de Tweede Kamer van minister Mark Harbers. Hij wilde Schiphol voor een bepaalde periode terugbrengen tot maximaal 440.000 vluchten omdat de geluidsnormen al jarenlang werden overschreden. Met de krimp zou Schiphol volgens hem weer binnen de grenzen van de wet gaan vallen.
Schiphol weigert medewerking
Op diezelfde dag wordt Schiphol formeel verzocht de aanvraag voor de natuurvergunning af te stemmen op dat nieuwe plafond. Enkele dagen later, op 29 juni 2022 blijkt dat Schiphol dat niet van plan is: het staatsbedrijf dient gewoon een aanvraag in op basis van 500.000 vluchten.
Het was de zoveelste aanvraag in een lange rij, waarbij steeds was gebleken dat eerdere aanvragen niet aan de randvoorwaarden voldeden of bij voorbeeld waren gebaseerd op overdreven stikstofuitstoot in het verleden. Puur gesjoemel dus om maar niet zelf te hoeven bijdragen aan de stikstofproblematiek in ons land.
De houding van toenmalig directeur Dick Benschop schiet zelfs Mark Harbers in het verkeerde keelgat. De minister van VVD-huize die niet bekend staat om zijn afkeer van de luchtvaart, belegt dan ook op 6 juli 2022 een ontmoeting tussen hemzelf, zijn topambtenaren en de directie van het vliegveld.
Tijdens die vergadering benadrukt Harbers dat hij niets te zeggen heeft over de natuurvergunning, omdat hij daar niet over gaat. De verantwoordelijkheid ligt immers bij zijn collega-minister Christianne van der Wal.
Spelen met vuur
Toch brengt Harbers op die dag een duidelijke boodschap. Hij wil dat Schiphol gehoor geeft aan het verzoek om de vergunningaanvraag aan te passen op 440.000 vliegbewegingen, conform het nieuwe overheidsbeleid. Hij waarschuwt Benschop dat deze met vuur speelt en onverantwoorde risico’s neemt.
Hij legt de Schiphol-directeur uit dat het niet voldoen aan het verzoek zal leiden tot het afwijzen van de aanvraag en dat dit eveneens betekent dat er voorlopig geen nieuw Luchthavenverkeersbesluit (LVB) zal komen. Dat is immers onmogelijk zonder geldige natuurvergunning. De minister wijst erop dat zowel de overschrijding van de geluidsgrenzen in het oude LVB uit 2008 als het niet beschikken over een natuurvergunning nu al jarenlang worden gedoogd en dat dit grote juridische gevaren met zich meebrengt.
Het afwijzen van de aanvraag voor de natuurvergunning zal er bovendien toe leiden dat er geen concreet zicht meer zal zijn op legalisatie, waardoor Schiphol nog grotere risico’s loopt bij de rechter, zo legt Harbers duidelijk uit.
Parallelle gedoogsituaties
Het grote risico bestaat dan dat een rechter een einde maakt aan de twee parallelle gedoogsituaties en dat Schiphol als gevolg daarvan veel forser moet krimpen dan de nu voorliggende 460.000 vluchten. Immers past de beoogde omvang van Schiphol bij lange na niet binnen het LVB uit 2008. Volgens nieuwe berekeningen mag Schiphol blij zijn als binnen dat kader 400.000 vluchten te realiseren zijn. Alles daarboven wordt gedoogd, maar zonder zicht op legalisatie kan de rechter de gedoogconstructie eenvoudig afschieten.
Harbers is in het overleg met Benschop kristalhelder: de tijd van vrijblijvendheid is voorbij, Schiphol moet serieus worden en stoppen met sjoemelen. De juridische risico’s rijzen de pan uit. De minister hamert erop dat Schiphol “met grote spoed ervoor zorgt dat er een adequate en volledige vergunningaanvraag ligt en serieus invulling geeft aan de vereisten die het bevoegd gezag heeft gesteld”, zo staat te lezen in de vrijgegeven documenten.
Ruim een maand later waarschuwen ambtenaren minister Harbers ervoor dat Schiphol nog steeds dwarsligt en weigert om de aanvraag te baseren op maximaal 440.000 vluchten. Zij vragen de minister opnieuw een gesprek aan te gaan met Benschop – die op dat moment verzeild is geraakt in de chaos van ellenlange rijen, kofferinfarcten en eindeloze vertragingen.
Mogelijke schadeclaims
Schiphol werpt op dat moment tegen dat het bang is voor schadeclaims van vliegtuigmaatschappijen als het een kleiner aantal vluchten opneemt in de vergunningaanvraag. Het bedrijf voelt zich volgens eigen zeggen klemgezet tussen overheid en de commerciële maatschappijen onder aanvoering van KLM.
Het gaat dan om hetzelfde KLM dat niet aarzelde een ware batterij aan advocaten en een miljoenenlobby in te zetten tegen de Staat om het krimpbesluit van Harbers aan te vechten. Hetzelfde KLM dat meent recht te hebben op de illegale situatie zoals die inmiddels jarenlang voortwoekerde op Schiphol. Hetzelfde KLM dat in 2020 als een van de eerste bedrijven op de stoep stond bij het Ministerie van Financiën om steun af te dwingen wegens de coronapandemie.
Aanvraag afwijzen
Harbers waarschuwt Benschop opnieuw dat als Schiphol niet wil meewerken aan de ‘kleinere’ natuurvergunning, het Ministerie van Landbouw geen andere keuze heeft dan de aanvraag af te wijzen.
Dat vergt weliswaar een uitgebreide motivatie van minister Van der Wal, maar dat vormt geen enkel probleem gezien de ernst van de stikstofcrisis in ons land, het gebrek aan historische rechten van Schiphol en het keer op keer indienen van onvolledige en onjuiste aanvragen. Bovendien: staand kabinetsbeleid is op dat moment dat iedere sector moet bijdragen aan de oplossing, ook de luchtvaart. Althans in woord.
Uit de papieren blijkt dat beide partijen, het Rijk en Schiphol, proberen de bal bij de ander neer te leggen. Ze vinden het allebei een heikel punt en willen dat de ander de lastige beslissing neemt om de aanvraag terug te schroeven in lijn met het kabinetsbeleid van 440.000 vluchten.
Politiek lopen de spanningen inmiddels hoog op. Dat blijkt glashelder uit hetzelfde memo, waarin te lezen staat dat “in het licht van de eenheid van kabinetsbeleid de vergunningverlening voor meer dan 440 duizend vluchten niet uitlegbaar is”. Een vergunning voor 500 duizend vluchten ondermijnt de geloofwaardigheid van het kabinetsbeleid (sic) en moet de situatie worden gezien in het kader van de “huidige onrust in het stikstofbeleid, waarin alle sectoren een evenredige bijdrage moeten leveren”.
Uitzonderingspositie Schiphol
“Een vergunning voor 500.000 vluchten kan worden uitgelegd als een uitzonderingspositie voor Schiphol zolang de krimp nog niet wettelijk is vastgelegd. Onze indruk is dat er zware druk op Schiphol wordt uitgevoerd door de luchtvaartmaatschappijen”, schrijven de ambtenaren.
De ambtenaren van I&W stellen hier niets meer en niets minder dan dat een eventueel veto van de minister van stikstofzaken op een vergunning voor 500.000 vluchten een einde maakt aan de eenheid van de regering – het spreken met één stem – en zelfs een breuk op de loer ligt.
Hiermee wordt het ongemak duidelijk dat heel Nederland allang voelt bij de stikstofaanpak van het kabinet. Namelijk dat de grote vervuilers buiten schot blijven en alleen kleine partijen als de boeren worden aangepakt. Uit het oplopen van de spanningen wordt duidelijk dat ook het kabinet wel voelt dat dit niets meer te maken heeft met behoorlijk bestuur.
Twee ministers present
Op 2 september 2022 vinden we vervolgens tussen de stukken een gespreksnotitie waarin opvalt dat minister Harbers niet in zijn eentje met Benschop is gaan praten, maar dat hij op 12 augustus samen met zijn collega Van der Wal bij de Schiphol-directeur aan tafel heeft gezeten.
In dat gesprek zat Schiphol dus aan tafel met het ministerie dat hemel en aarde heeft bewogen om de natuurvergunning voor elkaar te krijgen, plus het ministerie dat de wettelijke rol heeft de aanvraag te beoordelen. Voor de zuiverheid van het vergunningstraject een riskante situatie.
Dat blijkt wel uit de rest van die notitie, want deze beschrijft een pure onderhandeling, waarin nauwelijks ruimte is voor een objectieve opstelling van het bevoegd gezag, minister Van der Wal. Geen formele beoordeling of aan alle voorwaarden is voldaan, maar een onderhandeling waarin Schiphol de eigen zin doordrijft.
Andere uitleg in de Tweede Kamer
Dit staat in schril contrast met uitlatingen die Van der Wal zo vaak heeft gedaan in de Tweede Kamer, waarin zij keer op keer herhaalde, tot zichtbare ergernis van Kamerleden, dat haar rol beperkt is tot het droog toetsen van de aanvraag. Zij hamerde er steeds opnieuw op er zuiver en rotsvast in te zitten en beoordeelde de aanvraag puur technisch. Van politiek bedrijven was in dat proces geen sprake, zo hield zij de Kamer voor. Vandaar ook dat Schiphol de vergunning verkreeg zelfs nadat het parlement deze controversieel had verklaard als vervolg op de val van Rutte IV.
Het blijkt nu mijlenver van de praktijk af te liggen. In de stukken lezen we dat Schiphol bereid is zijn aanvraag aan te passen. Maar alleen als er in een ‘overbruggingssituatie’ 500.000 vluchten worden toegezegd door beide ministers. Zij moeten expliciet beloven af te zien van handhaving op zowel het LVB uit 2008 inzake geluid als de dan nog niet verstrekte natuurvergunning. Opdat er “meer vluchten kunnen worden uitgevoerd dan waarvoor vergunning is verleend”.
En zo wordt over de ruggen van omwonenden (en boeren) besloten dat het jarenlang wegkijken van overschrijdingen van de geluidsnormen en stikstofuitstoot gewoon blijft bestaan. Want dat er vanwege de geluidsregels geen 500.000 vluchten passen binnen het bestaande LVB, is door de minister zelf toegegeven in een interview met RTL Nieuws en is door de landsadvocaat ingebracht in de rechtszaak van KLM tegen de krimp. Voor stikstof rekenen deskundigen op een nog lagere grens, mogelijk minder dan 300.000 vluchten. Inmiddels spreekt ook de nieuwe Schiphol-directeur Ruud Sondag van “juridisch drijfzand”.
Geen einde aan anticiperend handhaven
Met Schiphol is nu afgesproken dat het gedogen dat al jarenlang voortduurt onder de noemer ‘anticiperend handhaven’ gewoon wordt voortgezet. Een dubieuze belofte, temeer daar de Tweede Kamer eerder is toegezegd dat de rechten van omwonenenden eindelijk beschermd gaan worden.
Pikant is dat in hetzelfde rijtje afspraken met Schiphol wordt vastgelegd dat minister Van der Wal bij voorbaat het handhavingsverzoek zal afwimpelen dat Mobilisation for the Environment op 12 mei 2022 had ingediend – dus zonder inhoudelijke beoordeling werd het verzoek al afgeschoten in een handjeklap met Schiphol. Bestuursrechtelijk zeer dubieus, zo weten de ambtenaren en bewindslieden ook wel. “Het is niet met zekerheid te voorspellen of afwijzing van het verzoek in rechte overeind zal blijven”, zo staat er zwart-op-wit in de vrijgegeven documenten.
Het afzien van handhaven is inmiddels uitgegroeid tot een juridisch gedrocht waarin de ene gedoogconstructie gestapeld is op de andere. Dat is ronduit in strijd met de wet. Immers, van gedogen kan slechts sprake zijn als er concreet zicht bestaat op legalisatie. Maar als zoals in het geval van Schiphol de ene gedoogconstructie volgt op een eerdere, kan er geen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie in die eerdere fase.
Rommelbeleid
Toch sjoemelt het kabinet hier rustig verder. “De huidige gedoogsituatie waarin nog geen natuurvergunning voor Schiphol bestaat, wordt tijdelijk gecontinueerd. Zodra er een natuurvergunning is, treedt vervolgens een nieuwe gedoogsituatie in zolang de 440.000 vluchten nog niet wettelijk zijn verankerd.”
Het kabinet gaat ver in dit rommelbeleid van gedogen ten koste van de rechten van burgers. Zo ver dat het Directoraat-Generaal Milieu en Internationaal van I&W in een mail van 8 september 2022 zwart op wit stelt dat de verplichte passende beoordeling niet goed genoeg is om van zicht op legalisering te mogen spreken. Terwijl dit een harde voorwaarde is om illegale situaties te mogen gedogen.
Het is dan ook bestuursrechtelijk onbestaanbaar dat de ministeries dergelijke harde afspraken maken met Schiphol om het gedogen opnieuw te continuëren terwijl er al jarenlang gedoogd wordt en er al jarenlang onvoldoende of zelfs onjuiste gegevens door Schiphol zijn aangeleverd. Het bij voorbaat afwijzen van een handhavingsverzoek is juridisch niet in de haak en raakt aan onbehoorlijk bestuur.
Aandeelhouders laten steken vallen
Opmerkelijk is dat deze hele gang van zaken expliciet is afgestemd met de Raad van Commissarissen van Schiphol, dus inclusief aandeelhouder gemeente Amsterdam. Dat was een prima moment geweest voor de publieke aandeelhouders om de deal af te wijzen en vast te houden aan het kabinetsbeleid van 440.000 vluchten.
Strikt genomen hadden deze aandeelhouders – behalve Amsterdam ook het Rijk en de gemeente Rotterdam – zelfs de plicht dat te doen. De regels voor staatsdeelnemingen laten hierover geen enkele twijfel bestaan: “De staat verwacht dat deelnemingen Nederlands beleid en wet- en regelgeving ruimhartig naleven. Dit geldt in het bijzonder voor wet- en regelgeving op de thema’s klimaat en milieu”.
“Op de publieke aandeelhouder rust de verantwoordelijkheid om de aandeelhoudersbevoegdheden zodanig in te zetten dat deelnemingen die voorbeeldrol ook kunnen verwezenlijken.”
De indruk die zich opdringt uit deze reconstructie is dat aan het einde van de zomer van 2022 Schiphol op vrijwel alle punten zijn zin heeft gekregen. Wat minister Harbers eerder nog betitelde als “niet uitlegbaar” is dan volledig weggegeven door beide betrokken ministers.
Geloofwaardigheid stikstofbeleid weg
Van een evenredige bijdrage aan de stikstofproblematiek door de vliegindustrie is inmiddels geen sprake meer. Integendeel, ten opzichte van de historische rechten mag Schiphol zelfs twee keer zoveel stikstofverbindingen uitstoten.
Door Schiphol zo te bevoorrechten is de geloofwaardigheid van het Nederlandse stikstofbeleid volledig ondermijnd. Van rechtvaardigheid is nauwelijks sprake meer en in the end heeft Schiphol precies gekregen wat het wilde hebben.
De politiek heeft hier opzichtig gefaald. Het zijn overduidelijk niet de ministers die hier regeerden, maar Schiphol. En de rekening? Die komt bij alle andere sectoren te liggen omdat hun stikstofopgave groter en groter wordt.