(leestijd circa 6 minuten)
Veiligheidsnormen voor Schiphol blijken nog geen tien jaar na de Bijlmerramp te zijn losgelaten en vervangen door een verzonnen norm waarbij het risico voor omwonenden geen enkele rol meer speelde. Dat ondermijnt nu de juridische positie van de Staat.
Dit blijkt uit uitspraken van het kabinet uit 2004 en een evaluatie van de commissie uit 2006.
De versoepeling vond plaats tijdens de invoering van het huidige wettelijke stelsel voor Schiphol en bij de vaststelling van het eerste Luchthavenverkeersbesluit uit 2003. Dat is opvallend, want in de wet is vastgelegd dat bij de overgang naar een nieuw stelsel omwonenden minimaal gelijkwaardige bescherming dient te worden geboden op het gebied van geluidhinder, luchtkwaliteit en externe veiligheid.
De overheid heeft hiermee naar alle waarschijnlijkheid gehandeld in strijd met de Wet luchtvaart en de opvolgende Wijzigingswet.
Gevolgen voor lopende zaken
En dat kan grote implicaties hebben voor de rechtszaken die nu lopen vanuit de stichting Recht op Bescherming tegen Vliegtuighinder (RBV) en rond de omstreden natuurvergunning door onder meer MOB en Greenpeace. Maar ook het nieuwe Luchthavenverkeersbesluit waarmee minister Barry Madlener (I&W) achteraf de (nagenoeg) 500.000 vluchten op Schiphol wil legaliseren, loopt gevaar.
Er kan nu juridisch worden betoogd dat voor krimp van Schiphol geen balanced approach nodig is, nu het thema veiligheid in het geding is. Die approach is immers alleen maar nodig als er plannen zijn om een luchthaven te krimpen vanwege de geluidsoverlast, maar speelt geen rol als krimp nodig is vanwege een gebrekkige veiligheid voor omwonenden of voor een teveel aan stikstofdepositie.
Hoewel de versoepeling van het veiligheidsregime al lang geleden is doorgevoerd, maakt de manier waarop de regering de achtereenvolgende besluiten heeft doorgevoerd – als zogenaamde ‘algemene maatregel van bestuur’ – deze kwetsbaar. De Staat heeft voor zichzelf een nieuw hoofdpijndossier gecreërd.
Handhaven ‘niet reëel’
Het is juni 2004 als toenmalig staatssecretaris Melanie Schultz van Haegen in een brief over de evaluatie van het Schipholbeleid schrijft dat “aan de Tweede Kamer is in 2003 gemeld dat een stand still van het groepsrisico ten opzichte van 1990 niet reëel is, ook niet indien het groepsrisico (her-) berekend wordt met een nog te ontwikkelen statistisch model. De oorzaak ligt in de sterke toename na 1990 van zowel de populatie rond de luchthaven als het vliegverkeer”.
De staatssecretaris vertelt hier aan de Tweede Kamer dat het vliegverkeer en de bevolking rond Schiphol zo is toegenomen, dat de veiligheidsnormen niet langer haalbaar zijn. Zij kiest er op dat moment voor om de normen los te laten en de rechten van omwonenden achter te stellen op de belangen van het groeiende Schiphol. Ondanks de wettelijk vastgelegde gelijkwaardige bescherming, ook wel stand still genoemd.
Niet zinvol
In 2006 komt de Commissie MER vervolgens met een glasheldere conclusie in een toetsingsadvies over de gelijkwaardige bescherming voor omwonenden. De commissie stelt dat “de beschermende werking van het nieuwe stelsel voor externe veiligheid niet gelijkwaardig is aan het oude stelsel”. Het groepsrisico ontbreekt en de nieuw verzonnen norm Totaal Risico Gewicht biedt geen zinvolle bescherming, zo oordelen deze deskundigen.
Simpel gezegd is de commissie van mening dat het kabinet een norm schrapt die omwonenden bescherming moet bieden tegen de gevolgen van vliegrampen en daarvoor in de plaats een nieuwe norm verzonnen heeft die geen zinvolle bescherming biedt. Het enige voordeel van die nieuwe norm is dat het Schiphol de mogelijkheid geeft nog veel meer vluchten te faciliteren.
Het is een cynische stap, nog geen tien jaar na de Bijlmervliegramp. De commissie is duidelijk: de overheid overtreedt de eigen wet- en regelgeving ten koste van de veiligheid van omwonenden. Overigens trekt de commissie eenzelfde conclusie voor wat betreft de geluidsnormen – ook de nieuwe geluidsnormen bieden geen gelijkwaardige bescherming aan de bevolking.
Hoge prijs voor gesjoemel
Het gesjoemel met de veiligheid kunnen de Staat en Schiphol nu duur komen te staan. Er spelen nu immers verschillende rechtszaken waarin de historische rechten van Schiphol een belangrijke rol spelen. Over die rechten bestaat veel discussie. Die rechten kunnen fors lager uitvallen als wél zou moeten worden voldaan aan de veiligheidsnormen zoals die golden vóór 2003 of minstens gelijkwaardig moeten zijn. Dan ziet de zogenaamde referentiesituatie er ineens heel anders uit.
In het hoger beroep in de RBV-zaak – waarin het recht op een veilige leefomgeving centraal staat – wordt het voor de Staat nu lastiger om aan te tonen dat de fundamentele rechten van de mens niet worden geschonden nu bovenop alle andere feiten ook nog blijkt dat er gesold is met de veiligheidsnormen, slechts omdat deze de verdere groei van Schiphol in de weg stonden. Het ontbreken van het groepsrisico werd al fijntjes aangestipt in de dagvaarding van RBV, maar kan door de klungelige werkwijze van het ministerie een grotere rol gaan spelen.
Legalisatie achteraf op de tocht
Als minister Madlener van de rechter dient uit te gaan van minimaal de oorspronkelijke veiligheidsnorm, wordt het vaststellen van een nieuw Luchthavenverkeersbesluit (LVB) veel moeilijker. Nu denkt hij nog met een nieuw LVB een legalisatie achteraf te kunnen doordrukken van 500.000 vluchten of net iets minder. Maar als de veiligheid van de omwonenden alsnog op niveau moet worden gebracht, zoals de wet vereist, dan lijkt dat een doodlopende weg.
Het lijkt allemaal lang geleden, maar de manier waarop de overheid de achtereenvolgende LVB’s heeft vastgesteld, maakt ze nu juridisch kwetsbaar. Steeds is gekozen voor een ‘algemene maatregel van bestuur’, waartegen belanghebben geen bezwaar of beroep konden aantekenen. Dergelijke besluiten hebben geen formele rechtskracht: er kunnen door de Staat en door Schiphol geen historische rechten aan worden ontleend. Bovendien kan de rechter in de lopende zaken worden gevraagd alsnog een oordeel te vellen over de rechtmatigheid van deze besluiten.
Wél formele rechtskracht heeft het principe van de gelijkwaardige bescherming – het stand still principe. Dat ligt immers vast in harde wetten. Ook de memorie van toelichting van de Wet luchtvaart is hierover heel duidelijk.
Verplichting ‘vergeten’
Voor zover bekend is nooit via de wetgeving geregeld dat het groepsrisico buiten de gelijkwaardige bescherming mocht worden geplaatst. Er bestond zelfs een verplichting om vóór 2005 een nieuw statistisch model op te stellen voor de veiligheid van de mensen op de grond. En dat model alsnog toe te voegen aan het eerste LVB om de gelijkwaardige bescherming althans op papier in stand te houden.
Die verplichting is door bewindslieden, onder meer Schultz van Haegen, vakkundig ‘vergeten’ omdat het niet langer “reëel” zou zijn vanwege de enorme groei van omwonenden en vluchten.
In plaats daarvan zou het kabinet het risico gaan beheersen via “sturing op ruimtelijke ordening”. Dat is op zijn minst een vreemde redenatie als de regering zelf al heeft opgemerkt dat het risico door het toegenomen vliegverkeer al zover gestegen is dat de stand still niet langer reëel is.
Sturing op ruimtelijke ordening voorkomt alleen dat er in de toekomst nieuwe huizen en bedrijven bijkomen die risico lopen. Voor de bestaande omwonenden levert het niets op: die lopen nog steeds veel meer risico dan de stand still toestaat.
Hoeveel er in latere jaren ook is geschiphold met het groepsrisico, feit is dat het eerste LVB van november 2002 niet voldoet aan de wetgeving. Het principe van de gelijkwaardige bescherming is losgelaten en mensen op de grond worden sindsdien minder beschermd dan voorheen.
Interessante tijden op komst
Dat creëert een juridisch interessante situatie. Want de wet stelt dat elk nieuw luchthavenverkeersbesluit voor gelijkwaardigheid dient te worden getoetst aan het eerste besluit. Minister Madlener bevestigde dat vorige week nog in het luchthavendebat dat hij voerde in de Tweede Kamer.
Maar als nu dat eerste besluit onrechtmatig is, waar moet dan aan worden getoetst? Geldt dan de geest en de letter van de overkoepelende Wet luchtvaart die stelt dat iedere overgang gelijkwaardig moet zijn aan het oude stelsel? Dat schreef immers ook de Commissie MER.
En wat zegt dit over het huidige LVB 2008? Dat is een besluit waarvan ministeries en bewindslieden in openbaar gemaakte overheidsdocumenten toegeven dat zij zich grote zorgen maken over de legitimiteit ervan. De gelijkwaardigheid staat immers niet vast als het eerste LVB onrechtmatig is.
Ons wachten interessante tijden. En minister Madlener en zijn ambtenaren op het ministerie van Infrastructuur nog meer kopzorgen.