Demissionair minister Christianne van der Wal werkt met een vijfstappenplan om de natuurvergunning voor Schiphol zo lang mogelijk in stand te houden, ondanks een juridisch zeer wankele basis. Zo hoopt zij Schiphol voorlopig geen strobreed in de weg te hoeven leggen.
Dit blijkt uit een conceptnotitie die SchipholWatch vond tussen honderden documenten uit een verzoek in het kader van de Wet open overheid (WOO).
Opmerkelijk is dat de documenten na publicatie slechts enkele dagen op de site van de overheid bleven staan. Daarna werden ze stilletjes verwijderd. De reden is onbekend, maar de stukken zijn voor geïnteresseerden alsnog via SchipholWatch beschikbaar.
De notitie start met de constatering dat Schiphol niet de verplichting kan ontlopen om een natuurvergunning aan te vragen. Direct wordt opgemerkt dat de Polderbaan buiten de zo belangrijke referentiesituatie valt, omdat deze nog niet was aangelegd toen de verplichting ontstond.
Polderbaan illegaal
Zoals SchipholWatch eerder schreef, is deze baan illegaal aangelegd – zonder naar de stikstofuitstoot te kijken – en kan daarom niet worden meegenomen in de beginsituatie. Dit schept een levensgroot probleem, vooral omdat het inmiddels de meest gebruikte baan van Schiphol is.
Om de natuurvergunning toch te kunnen verlenen, verzinnen de ambtenaren een ingewikkelde vijftrapsraket: In eerste instantie moet de aanvraagprocedure zo lang mogelijk worden opgerekt (1), vervolgens zal een vergunning worden gegeven waarvan bekend is dat deze waarschijnlijk geen stand zal houden bij de rechter. (2).
Als de rechter vervolgens de vergunning vernietigt, wil het ministerie van Landbouw (LNV) een gedoogperiode instellen om de vijfde baan alsnog te kunnen blijven gebruiken (3), gevolgd door een ‘ingroei-vergunning’ (4). Als al die vertragingstactieken – in het bestuursrecht gaat het dan al gauw om vele jaren – dan kan de zogenaamde ADC-toets nog van stal worden gehaald, al dan niet in een versnelde procedure (5).
Jarenlang procederen
In de gewonnen tijd kan Schiphol alsnog zoveel mogelijk stikstofbeperkende maatregelen doorvoeren waarmee de uitstoot daalt, althans op papier. De hoop is dat wanneer de rechter na jarenlang procederen een finaal oordeel heeft geformuleerd, Schiphol zijn zaakjes wel op orde heeft en juridisch sterker staat.
De omstreden notitie werd gezamenlijk opgesteld door een aantal van de hoogste ambtenaren binnen de ministeries van Infrastructuur (I&W), Landbouw (LNV) en Economische Zaken (EZK), mede op basis van adviezen van landsadvocaat PelsRijcken.
De brede betrokkenheid is opmerkelijk, omdat er duidelijk sprake is van misbruik van het rechtssysteem door te rekenen op een traag verloop van procedures die overbodig zouden zijn als de vergunningaanvraag objectief was beoordeeld.
Uit het brisante stuk blijkt glashelder dat de minister kiest voor een natuurvergunning waarvan zij met grote zekerheid weet dat deze niet zal standhouden bij de rechter. Maar ze weet ook dat het hele traject van aanvraag, verlening, bezwaar, beroep en toetsing door de hoogste rechter jaren in beslag zal nemen. Jaren waarin Schiphol nauwelijks gehinderd zijn gang kan gaan en de toestellen kunnen blijven vliegen boven kwetsbare natuurgebieden.
Geen oog voor de natuur
In de nota speelt het belang van de natuur geen enkele rol, er wordt geen woord aan vuil gemaakt. Evenmin lijkt van belang dat met de gekozen aanpak de stikstofopgave voor andere sectoren – boeren, industrie en andere vormen van transport – alleen maar groter wordt.
Dat het draaiboek daadwerkelijk wordt gevolgd, blijkt uit de huidige stand van zaken. De minister wist de aanvraagtermijn maximaal op te rekken tot bijna drie jaar. In principe had zij binnen zes maanden moeten beslissen, maar onvolledige en zelfs onjuiste informatie vanuit Schiphol maakte het mogelijk steeds opnieuw naar aanvullingen en correcties te vragen. Ook overschreed het ministerie zelf continu de beslistermijnen.
Na een herhaald handhavingsverzoek door MOB zag de minister zich gedwongen de natuurvergunning in september 2023 toch af te geven. Daarvoor bestonden twee opties, zo meldt de notitie. Enerzijds kon zij kiezen voor een volledige vergunning, inclusief het gebruik van de illegale Polderbaan, anderzijds voor een vergunning zónder die baan. Beide opties worden als “juridisch kwetsbaar” betiteld.
Inmiddels heeft minister Van der Wal Schiphol een volledige natuurvergunning aangeboden, dus inclusief het gebruik van de Polderbaan. Optie 1, zelfs nadat de ambtenaren haar waarschuwden dat “onzeker is of de Polderbaan in de referentiesituatie mag worden betrokken”. Als de rechter oordeelt dat de vergunning is gebaseerd op een te ruime referentiesituatie, zal hij de vergunning vernietigen, zo staat er te lezen.
Enkele weken geleden is door MOB – geheel conform het uitgedachte scenario – een beroepschrift opgesteld van bijna 100 pagina’s waarin de rechtsgeldigheid van de natuurvergunning wordt betwist en de rechter wordt gevraagd een oordeel te geven. We bevinden ons nu aan het einde van stap twee in de vijftrapsraket van Van der Wal.
Blijft minister stappenplan volgen?
Het wordt interessant om te zien of de minister het stappenplan blijft volgen. Dat zou betekenen dat zij binnenkort een aangepaste natuurvergunning afgeeft, maximaal tien weken voordat de zaak voor de rechter komt.
Uit de notitie: “Allereerst kan de vergunning uiterlijk 10 weken voorafgaand aan de zitting op grond van art. 6:19 Algemene wet bestuursrecht worden gewijzigd. Dat biedt tijd om de referentiesituatie aan te passen en/of het positief effect van de maatregelen te borgen. De verwachting is dat dit zeker een jaar oplevert.”
Er wordt ook nog een alternatief scenario voorgesteld: “Daarnaast kan het risico worden genomen dat de juridisch kwetsbare vergunning zal worden vernietigd door de rechter. Na vernietiging van de vergunning zal een nieuw besluit moeten worden genomen op de ingediende aanvraag, met inachtneming van de uitspraak. Door het doorlopen van de beroepsprocedure en het daarna voorbereiden van een nieuw besluit op de aanvraag met inachtneming van de uitspraak, ontstaat eveneens meer tijd om de mitigerende maatregelen te borgen. Mogelijk kan nog meer tijd worden gewonnen als hoger beroep zou worden ingesteld.”
Het zijn twee opties, allebei niet gericht op het beschermen van de natuur, zoals voorgeschreven in de wet, maar op het rekken van tijd om Schiphol geen strobreed in de weg te hoeven leggen.
MOB is op dit moment in afwachting van een zittingsdatum voor het beroep tegen de natuurvergunning, dus binnenkort zal de minister naar verwachting één van deze opties kiezen.
Hopen dat rechter niet direct actie onderneemt
Daarbij rekent de minister er al op dat een voorlopige voorziening om Schiphol alvast beperkingen op te leggen voordat er een definitieve uitspraak is, zal worden afgewezen door de rechtbank. De opstellers van de notitie hopen dat de ‘historische rechten’ die luchtvaartmaatschappijen hebben opgebouwd hiervoor wel voldoende argument zullen zijn.
Uit het stuk wordt duidelijk dat Schiphol nog lang niet klaar is met het treffen van maatregelen om de stikstofuitstoot te compenseren. De wet vereist echter dat dergelijke maatregelen wel doorgevoerd moeten zijn om mee te mogen tellen voor de vergunning.
Van der Wal komt daarom in de derde trap met een soort PAS-regeling voor vliegvelden: hoewel er nog onvoldoende stikstofverlagende maatregelen zijn getroffen, plant zij een ‘gedoogperiode’ in. “Hiermee is er zicht op legalisatie.”
Wat is de PAS-regeling?
De PAS-regeling was bedoeld om toekomstige technologische ontwikkelingen alvast mee te laten tellen als stikstofbeperkende maatregelen zodat vooral boeren een vergunning kon worden verleend ondanks dat zij nog niet aan de voorwaarden voldeden. De regeling sneuvelde in 2019 bij de rechter.
Vervolgens wordt in de notitie uitgebreid ingegaan op welke uitzonderingen en vrijstellingen een beroep kan worden gedaan om de onwettelijke gedoogperiode te rechtvaardigen. Opties als overmachts- en overgangssituaties passeren de revue, evenals een beroep op onevenredigheid als zou het economische belang van Schiphol zo groot zijn dat de natuur er niet meer toe doet. En ook de historische rechten van de vliegfirma’s kunnen hier weer een nuttige rol spelen, zo hopen de opstellers.
Probleem met Europese regelgeving
Een probleem vormt nog wel de Europese regelgeving. Die is volgens de notitie niet eenvoudig aan de kant te schuiven, zoals ook al blijkt uit de overvloedige jurisprudentie in het stikstofdossier. Het baart de ambtenaren echt zorgen en er wordt dan ook ruim aandacht gegeven aan dit aspect.
Toch zien ze ook daar wel mogelijkheden. Zo lang maar geveinsd kan worden dat er ‘zicht op legalisatie’ bestaat, kan mogelijk worden afgezien van handhaving. Ook zou Schiphol zelf nog een verzoek kunnen indienen voor een gedoogbeslissing en zelfs kunnen beide trajecten parallel worden ingegaan.
Het staat allemaal zwart-op-wit in een document waaruit de continue zoektocht blijkt naar constructies die niets te maken hebben met een betrouwbare overheid.
Zo’n gang van zaken is echter zeer complex en tijdrovend, zo weten de opstellers van de notitie te melden. Voor iedere uitbreiding zijn verschillende stappen nodig en tegen elk van die stappen kan ook weer bezwaar en beroep worden aangetekend door organisaties als MOB.
Bovendien ligt voor Schiphol de lat al te hoog bij een eerste beperkte vergunning, omdat het vliegveld dan voor een beperkt aantal vluchten al veel stikstofcompensatie moet hebben geregeld – en dat is niet het geval. Het is juridisch gezien wel de veiligste route, aldus het memo.
Beruchte ADC-toets
Tot slot komen de ambtenaren met de vijfde trap: de beruchte ADC-toets. ADC staat voor Alternatieven, Dwingende redenen en Compensatie. Als er echt geen andere mogelijkheid is om Schiphol van een houdbare natuurvergunning te voorzien en verdere schade aan de natuur niet kan worden voorkomen, dient het vliegveld aan te tonen dat er geen haalbare alternatieven zijn voor het vliegverkeer, dat er dwingende redenen zijn om door te gaan met het afbreken van de natuur en dat er compensatie elders zal worden geregeld.
Een ADC-toets is riskant, temeer omdat de Europese Commissie streng zal toezien op de uitkomsten. De commissie is zeer kritisch en accepteert bijvoorbeeld als dwingende redenen slechts zaken die gaan over de volksgezondheid, de openbare veiligheid of aanzienlijke verbeteringen aan natuurgebieden elders.
Op Schiphol is dat niet van toepassing. Minder vliegen zal de volksgezondheid juist verbeteren, de openbare veiligheid niet schaden en bedreigde natuur elders wordt niet beter van meer vliegverkeer op Schiphol.
Alternatieven genoeg
Alternatieven zijn er bovendien voldoende te vinden voor de vliegtuigen van en naar Schiphol. Zo zijn tienduizenden vluchten eenvoudig te vervangen door treinreizen en kunnen zelfs meer dan honderdduizend vluchten worden vermeden door Schiphol onaantrekkelijk te maken voor de miljoenen overstappers van KLM, bijvoorbeeld door een hoge tickettax voor transferpassagiers.
SchipholWatch is inmiddels wel wat gewend op het gebied van gesjoemel met de regels ten faveure van de vliegindustrie. Maar de onbeschaamdheid waarmee minister Van der Wal hier alle juridische trucs uit de kast trekt om Schiphol te faciliteren, doet ook ons sidderen. In de notitie wordt met geen woord gerept over het natuurbelang, maar wordt blind aangestuurd op een Schiphol zonder enige beperking.
Dat is een puur politieke keuze: een groot Schiphol is geen natuurverschijnsel. Nu de minister de scenario’s zoals beschreven in de notitie één op één lijkt te volgen, geeft zij daarmee ook blijk van minachting voor de Tweede Kamer.
Geïrriteerde Kamerleden
Daar beweerde zij immers keer op keer tot grote irritatie van Kamerleden dat het toekennen van de natuurvergunning een zuiver technische kwestie was, uit hoofde van haar rol als toezichthouder. Politiek zou daar niets mee van doen hebben, zo vertelde zij in overleg met het parlement dat zich kritisch toonde over het afgeven van de vergunning, zelfs nadat deze controversieel was verklaard na de val van Rutte IV.
Voor Johan Vollenbroek, voorzitter van MOB dat de vergunning aanvecht, is de gevonden notitie goud waard. Hij weet nu precies wat hem de komende tijd te wachten staat. Op het allerlaatste moment aangepaste Schiphol-vergunningen, hoger beroepszaken, gedoogconstructies en gekunstelde ADC-toetsen. Niets zal hem en de omwonenden bespaard blijven voordat er een kloppend en getoetst eindbesluit ligt.
De regering kiest hier overduidelijk voor het tot in het absurde beschermen van de private belangen van KLM ten koste van de gezondheid van de natuur en de omwonenden.
Absurd verdienmodel KLM
KLM? Het gaat toch over Schiphol? Dat klopt, maar de enige reden voor de huidige omvang van Schiphol is het financiële belang van KLM dat zichzelf kunstmatig tot grootse proporties heeft opgeblazen. Dat gebeurt door het invliegen van buitenlandse overstappers om bestemmingen aan te kunnen doen die voor Nederlanders nauwelijks interessant zijn. Uit recent onderzoek door SEO bleek dat zonder deze overstappers een half Schiphol groot genoeg zou zijn voor ons land.
President-directeur Marjan Rintel vertelde deze week nog op NPO Radio 1 dat zij voor iedere vijf Nederlanders die direct naar een incourante bestemming willen vliegen maar liefst 95 (!) buitenlandse overstappers nodig heeft om de toestellen te vullen. Zonder dit absurde verdienmodel van KLM zou Schiphol geen enkel probleem hebben met de stikstofwetgeving.