Kort nadat NRC vorige week onthulde dat het kabinet speciaal voor Schiphol de stikstofregels heeft versoepeld, kwam demissionair minister Christianne van der Wal op de proppen met een verklaring dat er niets aan de hand zou zijn. Dit is niet waar, zo blijkt uit opgevraagde overheidsstukken.
Van der Wal stelt in haar verklaring onder meer dat pas na een uitspraak van de Raad van State in februari van dit jaar definitief duidelijk werd dat er bij het uitruilen van ‘stikstofruimte’ tussen particulieren onderling eerst gekeken moet worden of de maatregelen wel bijdragen aan natuurverbetering, de zogenaamde additionaliteit.
Al veel langer bekend
Over deze kennis beschikte de minister echter al veel langer. Op 5 december 2021 wordt in de voorbereiding voor een bewindsliedenoverleg over Schiphol al geconcludeerd dat bij het uitruilen (salderen) van stikstofruimte “op basis van vaste rechtspraak moet worden aangetoond dat de ruimte niet nodig is voor het halen van natuurdoelen of omgevingswaarden.”
Twee weken later, het overleg tussen de bewindslieden heeft dan al plaatsgevonden, mailt een ambtenaar van het Ministerie van Landbouw (verantwoordelijk voor het al dan niet verstrekken van de stikstofvergunning aan Schiphol) dat de vergunning valt of staat met compenserende (‘mitigerende’) maatregelen én de additionaliteitstoets. Die gold volgens de correspondentie ook voor transacties tussen private ondernemingen, maar er liepen nog juridische procedures over zodat daar mogelijk een geitenpaadje lag.
Dit principe werd dus niet pas eind februari van dit jaar bekend, zoals Van der Wal nu verklaart, maar was al ruim tweeënhalf jaar geleden helder. Ambtenaren bij het ministerie waarschuwden expliciet dat de additionaliteit wel degelijk geldt voor alle stikstoftransacties, ook die tussen particulieren. Dat had de rechter al vastgesteld in een vonnis. Daartegen was weliswaar nog hoger beroep mogelijk, maar de eigen LNV-ambtenaren gaven duidelijk aan dat het een goed doordachte en uitgewerkte uitspraak was.
Moeilijk vol te houden
Zij noemden het idee dat de additionaliteit alleen geldt voor de overheid “moeilijk vol te houden”, zeker als de overheid vergunningen van anderen (lees: de boeren) wil gaan intrekken of wijzigen.
Even later wordt het nog pikanter. Vlak voor de kerstdagen van 2021 – door de formerende partijen is dan net een coalitieakkoord (CA) ondertekend, met daarin de lieve som van 25 miljard euro voor het Nationaal Programma Landelijk Gebied. Uit een gespreksverslag van een overleg op het ministerie van LNV blijkt dat de daarin opgenomen opkoopregeling kan helpen “om aan te tonen dat er aan het additionaliteitsbeginsel wordt voldaan”.
Extra geld voor Schiphol ingezet
In dat overleg wordt ook al besproken dat extra geld voor de landelijke opkoopregelingen kan worden ingezet om de opgave voor Schiphol te verkleinen. Tegelijkertijd stelt het gespreksverslag opnieuw duidelijk dat daarvoor wel moet worden voldaan aan het additionaliteitsbeginsel – dat de natuur er dus ook op vooruit gaat.
Na de jaarwisseling pakt LNV de draad voortvarend op. Tegelijk met de goede wensen voor 2022 mailt een ambtenaar: “We weten dat er vooral een aanpak rond industrie nodig is en dat de ruimte vanuit landbouw beperkt is, maar misschien kan blijken dat er vanuit de sector landbouw net voldoende beschikbaar is”.
De industrie, maar vooral de landbouw, moeten dus ruimte gaan creëren om Schiphol aan zijn vergunning te helpen. Dit beleid zet de wereld van veel veehouders in 2022 compleet op zijn kop.
Haast maken voor Schiphol
In een tweede mailtje in deze discussie schrijft een ambtenaar dat “de middelen uit het coalitieakkoord zó kunnen worden ingezet dat in zoveel als mogelijk gebieden het additionaliteitsbeginsel is geborgd. Het Directoraat-Generaal Stikstof (DGS) zal in overleg met de betrokken provincies treden om te bezien of de relevante natuurdoelanalyses voor de gebieden rond Schiphol versneld opgeleverd kunnen worden of versneld inzicht kan worden geboden in de voorziene conclusies”.
Hieruit blijkt opnieuw dat het additionaliteitsbeginsel wel degelijk geldt. Het kabinet mag weliswaar ingrijpende plannen hebben voor de veeteelt en klaarstaan met uitkoopregelingen, de additionaliteit moet worden aangetoond. Aldus de ambtelijke top van LNV op dat moment.
Enkele maanden later uiten ook ambtenaren van het Ministerie van Financiën hun zorgen over de haalbaarheid van Schiphols stikstofvergunning. “We constateren dat het steeds moeilijker lijkt te worden om de opgave van Schiphol (tijdig) te mitigeren. Met name het vereiste dat maatregelen additioneel moeten zijn aan wat nodig is voor de natuur is zeer beperkend”, zo schrijft er een.
Creatief omgaan met natuurvergunning
Om vervolgens in hetzelfde mailtje vrolijk op te roepen om “met zoveel mogelijk welwillendheid en creativiteit” te kijken naar oplossingen voor “de vormgeving van de vergunning”. Voor de volledigheid: Financiën is namens de Staat de grootste aandeelhouder van Schiphol.
Rond die tijd wordt er bij het Ministerie van Infrastructuur hard gewerkt aan het besluit om Schiphol tijdelijk te laten krimpen. Dat besluit heeft vooral ten doel om de rechtspositie van de Staat te versterken in de rechtszaak die de stichting Recht op Bescherming tegen Vliegtuighinder (RBV), zoals we eerder aantoonden op basis van weer andere overheidsdocumenten. Overigens heeft dat besluit zijn doel volledig gemist, zo bleek ná het RBV-vonnis.
In het traject dat leidde naar het krimpbesluit circuleerde op het ministerie van Infrastructuur de notitie met de titel ‘Intern salderen en additionaliteit’. Daarin wordt expliciet gesteld dat additionaliteit vereist is en dat “de eisen aan het onderbouwen van additionaliteit streng zijn blijkens de jurisprudentie”. En dat die “op basis van nieuwe inzichten en aangescherpte jurisprudentie steeds ingewikkelder wordt”.
Over het extern salderen tussen ‘particulieren’, waar Van der Wal nu mee schermt, merken de ambtenaren op dat ook toen al de rechter had geoordeeld dat de additionaliteit vereist is. Wel is er hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak.
Het is moeilijk te begrijpen dat Schiphol tegen deze achtergrond en met deze kennis van de ambtenaren alsnog een natuurvergunning wordt toegekend waarin de additionaliteitseis bewust wordt genegeerd.
Luchtvaartbelangen in het geding
Bij de formele aankondiging van het tijdelijke krimpbesluit over Schiphol in juni 2022 – toevallig of niet veertien dagen eerder voorafgegaan door de Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied – wordt meer duidelijk. In de bijbehorende beslisnota staat dat er veel ‘discussie’ is hoe Schiphol kan aantonen dat het aan de additionaliteitseisen voldoet. En: “Dit betekent dat zonder passende maatregelen de publieke luchtvaartbelangen in het geding zijn. Met het Directoraat-Generaal Stikstof en LNV is ambtelijk verkend onder welke voorwaarden een vergunning kan worden afgegeven of anderszins een besluit kan worden genomen dat deze belangen in voldoende mate borgt”.
Lastig te doorgronden ambtelijke taal, maar hier staat onomwonden dat de luchtvaart zo belangrijk wordt geacht dat LNV en DGS maar moeten meewerken om Schiphol whatever it takes aan een vergunning te helpen. Grote delen van de tekst van deze beslisnota zijn overigens zwartgelakt en blijven zo om onduidelijke redenen ‘staatsgeheim’.
Dat vermeende belang van Schiphol wordt nog eens onderstreept in de nota ‘Achtergrond proportionaliteit’. Daarin wordt kortgezegd gemeld dat als Schiphol aan alle geldende wet- en regelgeving zou moeten voldoen, het vliegveld zoveel zou moeten krimpen dat het niet langer ‘proportioneel’ zou zijn. Althans, dat vinden de ambtenaren en het kabinet, dat op basis van de beslisnota instemt met het besluit.
Willekeurige ondergrens van 440.000 vluchten
Daarom definiëren ze een willekeurig en nauwelijks onderbouwd aantal van 440.000 vluchten als kritische ondergrens. Vervolgens wordt naar die limiet toe geredeneerd.
In dezelfde nota gaat het ook weer over additionaliteit.
Het kabinet merkt terecht op dat “indien éérst mitigerende maatregelen moeten worden ingezet voor instandhouding of herstel van het natuurgebied en deze pas daarna kunnen worden ingezet ten gunste van de opgave waarvoor vergunning is aangevraagd, dit voor Schiphol zou leiden tot een onmogelijke verzwaring van de stikstofopgave”.
Het staat er zwart-op-wit: op een legale manier kán Schiphol vrijwel niet aan een natuurvergunning komen en dus moeten de wettelijke regels ondergeschikt worden gemaakt aan het doel.
Op dat moment is er allang geen sprake meer van een zuivere juridische beoordeling door het bevoegd gezag, minister Van der Wal in dit geval. Dit ondanks haar herhaalde uitspraken in de Tweede Kamer dat zij zich juist beperkt tot die juridische afweging en op grond daarvan Schiphol op eerlijke en objectieve wijze aan de natuurvergunning heeft geholpen. Exact dit was voor haar ook de reden om de controversieelverklaring van de Kamer te negeren en Schiphol ondanks de wens van de Kamer alvast de vergunning te verstrekken zonder te wachten op een nieuw kabinet.
Duidelijk politiek gedreven besluit
Van der Wal heeft hier duidelijk niet gehandeld vanuit haar rol als bevoegd gezag, maar vanuit haar rol als politiek gedreven minister van VVD-huize. Ten koste van alles diende de nationale luchthaven de vergunning te krijgen, zelfs als dat alle grenzen van behoorlijk bestuur te buiten gaat. Eerder al bleek dat Van der Wal bereid was alle politieke en juridische trucs uit de kast te trekken om dit VVD-doel te bereiken.
Hoewel sinds 2021 al duidelijk is dat aan het additionaliteitsbeginsel moet worden voldaan, wordt dat keer op keer genegeerd en dendert de beleidstrein verder. Schiphol krijgt opnieuw en aantoonbaar een uitzonderingsbehandeling. Een behandeling die ten koste gaat van de natuur, ten koste van de landbouwsector en ten koste van de geloofwaardigheid van het stikstofbeleid. Die ingaat tegen het Remkes-advies van de evenredige bijdrage vanuit alle sectoren en die tegenstrijdig is met meerdere aangenomen moties in de Tweede Kamer.
Het is ook een handelswijze die grote juridische risico’s met zich meebrengt voor de Staat. Want elke boer of boerin die straks onteigend wordt, staat ijzersterk wanneer zij hun zaak aan de rechter voorleggen. De rechtsongelijkheid spat er letterlijk vanaf.
Torenhoog prijskaartje
Wat dit moedwillig rammelende beleid doet met het vertrouwen in de politiek en onze democratie, laat zich raden. Er wordt een torenhoge prijs betaald om Schiphol geen strobreed in de weg te hoeven leggen. Een prijs die ook nog eens snel oploopt nu de minister met leugenachtige verklaringen steeds verder wegzakt in het zelf gecreëerde moeras.
Behalve het gerommel met de additionaliteit die voor Schiphol een “onmogelijke opgave” toch haalbaar moet maken, stelt Van der Wal in haar verklaring dat de aanvraag voor de natuurvergunning van Schiphol op dezelfde wijze is beoordeeld dan die van andere aanvragers. Zij ontkent soepeler regels voor Schiphol te hanteren. Maar ook dit is niet waar, zo blijkt uit de opgevraagde documenten.
Om het overzichtelijk te houden, komt SchipholWatch binnenkort met een tweede bericht over dit onderwerp. Daarin gaan we uitgebreid in op de voorkeurspositie die Schiphol juist wel kreeg ten opzichte van andere sectoren, in tegenstelling tot wat de minister zegt.